事关土地资源集约高效利用，山东印发实施意见

山东省人民政府办公厅

关于加强土地资源集约高效利用支撑全省

绿色低碳高质量发展的实施意见

鲁政办发〔2025〕10号

各市人民政府，各县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

为深入践行习近平生态文明思想，积极推进土地资源节约集约和高效利用，切实提升国土空间治理能力和水平，有效推动经济发展方式转变，促进全省绿色低碳高质量发展，经省政府同意，提出如下意见。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，锚定“走在前、挑大梁”，坚定不移实施全面节约战略，严控总量、优化增量、盘活存量、提升质量，全方位提升土地资源节约集约利用水平，有力支撑全省绿色低碳高质量发展。“十五五”期间，全省新增建设用地总量较“十四五”下降10%以上，单位GDP建设用地使用面积下降15%以上，农村地区和部分城镇“人口减少、建设用地增加”态势得到有效遏制。到2030年，经济发展优势地区产业和人口承载能力显著增强，其他优势地区保障粮食、生态、能源安全功能明显提升，形成布局更优化、配置更精准、支撑更有力、产出更高效的土地节约集约利用新格局。

二、强化规划引领，完善国土空间开发保护格局

（一）优化国土空间结构布局。编制耕地保护和国土绿化空间专项规划，统筹优化耕林园草空间布局，推动优质耕地向农业生产条件优越和基础设施完善的空间集中，引导国土绿化空间向生态区位重要地区和生态环境脆弱地区集中。完善重点生态功能区产业准入、限制和鼓励目录。加快编制实施济南、青岛都市圈国土空间规划，促进双圈协同联动发展，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。（牵头单位：省自然资源厅、省发展改革委，责任单位：省农业农村厅）

（二）促进城镇空间集约高效。严格落实国土空间管控边界，以强化集中连片、节约集约为原则，规范有序开展城镇开发边界局部优化。建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，兼顾增量安排与存量盘活，持续优化城镇用地规模结构和功能品质。健全城市存量空间的规划和土地政策，完善规划管控工具，支持城市更新，促进城市内涵式发展。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省住房城乡建设厅）

（三）推动乡村空间减量提效。推进有条件有需求的地方编制村庄规划，在不改变县级国土空间规划主要控制指标情况下，支持优化调整村庄各类用地布局，规划期内县域村庄建设用地规划规模“只减不增”。在村庄规划中合理布局设施农业用地，鼓励利用存量低效建设用地兴建农产品仓储烘干、晾晒场、农机库棚等设施。严格落实“一户一宅”，引导农村宅基地合理布局。衔接乡村振兴片区建设，稳妥有序推进全域土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩。鼓励盘活利用乡村闲置校舍、厂房等建设敬老院、老年活动中心等乡村养老服务设施。（牵头单位：省自然资源厅、省农业农村厅，责任单位：省教育厅、省民政厅）

三、优化要素配置，支撑优势地区和主导产业加快发展

（四）完善土地计划安排。支持国土空间总体规划重点建设项目清单动态更新。坚持“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，以国土空间规划和真实有效的项目作为配置土地计划指标的依据，重大项目用地分级分类应保尽保。对济南新旧动能转换起步区、青岛西海岸新区、中国—上海合作组织地方经贸合作示范区（核心区）、国家级开发区和省级新区，省级单列一定数量新增建设用地指标给予支持，优先保障主导产业特别是先进制造业合理用地。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅、省商务厅）

（五）创新土地供应方式。坚持并持续完善“净地”供应制度，完善城镇建设用地基准地价更新机制。鼓励工业、物流及相关配套设施、公共服务等国有建设用地采取长期租赁、先租后让、弹性年期出让等方式供应。创新研发、创意、设计、中试、无污染生产等新型产业用地政策，支持新兴产业、未来产业布局发展。支持工业用地“带方案”供应，将产业准入条件、履约监管和节约集约用地要求一并纳入供地条件。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省发展改革委、省工业和信息化厅）

（六）探索产业链供地模式。聚焦“十强优势产业集群”发展需求，对产业链关键环节、核心项目，统一规划布局，整体实施、按宗供应，促进优势项目加快落地。强化项目优选，按照主导产业发展方向，重点引进产业耦合项目，促进创新链、产业链、人才链深度融合，实现布局集中、用地集约、产业集聚。支持中小微企业以产业联合体形式参加土地竞买，项目建成后按出让合同约定办理产权登记。（牵头单位：省自然资源厅、省发展改革委、省工业和信息化厅，责任单位：省商务厅）

（七）促进开发区用地提质增效。开发区、自由贸易试验区等重点区域内新增工业用地全部以“标准地”供应，并向其他投资项目延伸。开展产业园区用地专项治理，合理优化用地结构、完善功能布局。定期开展开发区土地节约集约利用监测评价，将监测评价结果作为开发区扩区、升级的重要参考。省级以上开发区核准范围内土地征收成片开发方案的公益性用地比例，可根据经依法批准的国土空间详细规划确定。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅、省商务厅）

四、激活存量潜力，拓展高质量发展新空间

（八）深入推进“增存挂钩”。将批而未供和闲置土地处置作为土地计划指标配置的重要依据，引导项目建设先用存量后用增量。开展批而未供批文清理，进一步厘清批而未供土地底数，“一地一策”分类处置。对尚未开发或已开工尚有部分未开发的存量用地，采用地方政府专项债券、政策性银行专项借款等政策工具支持盘活利用。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省财政厅、中国人民银行山东省分行、山东金融监管局、青岛金融监管局）

（九）积极推进低效用地再开发。扩大深化低效用地再开发试点，探索政府收储片区统筹、原产权人自主改造、企业联合升级改造等多种再开发模式。低效用地再开发项目实施方案经依法批准可作为国土空间详细规划优化调整的依据。涉及城中村改造、建设保障性住房的，可按照现有规定享受相关税收优惠政策。对符合条件的低效用地再开发项目，省级按规定给予相关市、县（市、区）资金补助。（牵头单位：省自然资源厅、省财政厅，责任单位：省住房城乡建设厅、省税务局、青岛市税务局）

（十）加快构建城乡统一的建设用地市场。严格执行《划拨用地目录》，扩大国有建设用地有偿使用范围。健全完善建设用地使用权转让、出租、抵押交易实施细则，加快发展建设用地二级市场。有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，健全土地增值收益分配机制，完善市场交易和监管规则，进一步激活农村存量土地资产，保障乡村振兴用地需求。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省农业农村厅）

五、立体复合利用，全面提升土地资源承载能力

（十一）推广土地混合利用。鼓励各地探索土地混合开发利用、用途兼容及转换的正负面清单、规模控制比例和分割转让条件及要求。支持各市、县（市、区）在国土空间详细规划中设置混合产业用地，引导工业、仓储、研发、办公、商业、公共服务等功能混合布局。同一宗土地兼容两种以上用途的，可依据建筑面积占比或功能的重要性确定主用途，并依据主用途确定供应方式。新产业新业态发展中，工业用地、科教用地兼容其他用途（不包括商品住宅）建筑面积不超过15%的，仍按工业、科教用途管理。（牵头单位：省自然资源厅）

（十二）鼓励利用地下空间。因地制宜编制城市地下空间开发利用专项规划，在国土空间详细规划中深化落实，构建地上地下全方位立体综合开发格局。支持轨道交通、综合管廊、公共设施、商业商务、广场绿地等地上地下空间整体规划、组合供应、综合开发。鼓励利用地下空间布局公共停车场，发展餐饮、休闲等便民生活性服务。完善地价支持政策，以出让或租赁方式取得地下空间国有建设用地使用权的，按照向下递减原则收缴土地出让价款（租金），地下三层及以下可减免土地出让价款（租金）。探索分层设立国有建设用地使用权。（牵头单位：省自然资源厅、省财政厅）

（十三）规范标准厂房建设。鼓励链主企业建设标准厂房，引导产业链上下游企业通过租赁、购买多层标准厂房解决生产经营场所。社会投资主体建设多层工业标准厂房（三层及以上）项目的城市基础设施配套费第一层全额征收，第二层减半征收，第三层及以上免征。支持符合条件的标准厂房建设项目纳入省级重点项目。允许符合条件的工业标准厂房按幢、层等进行分割及分割转让登记。（牵头单位：省自然资源厅、省住房城乡建设厅，责任单位：省发展改革委、省科技厅、省财政厅、省商务厅）

（十四）鼓励推行“零地技改”。在符合国土空间规划和用途管制要求的前提下，现有工业项目完成投资计划、投产达产后，通过技术改造、厂房改扩建、拆旧建新等方式提高土地利用率或增加容积率的，不再增收土地价款，并按规定减免城市基础设施配套费。不改变用地主体和规划条件的前提下，利用存量房产发展国家支持产业、行业的，适用5年过渡期支持政策，过渡期满后，依法按新用途办理用地手续。（牵头单位：省自然资源厅、省工业和信息化厅，责任单位：省财政厅、省住房城乡建设厅）

（十五）加强建设用地标准控制。严格执行土地使用标准，适时开展《山东省建设用地控制标准》评估修订。鼓励新上工业项目集中连片建设、所需配套服务设施共享共用。除特殊行业生产工艺和安全生产需要外，新建工业项目容积率不低于1.0，建筑系数不低于40%。严禁建设脱离工业生产需要的花园式工厂。开展工业用地利用情况年度更新调查。（牵头单位：省自然资源厅，责任单位：省工业和信息化厅）

六、激励约束并重，引导节约集约用地责任落实

（十六）加强正向激励。加强节约集约用地水平与空间布局优化、新增建设用地安排、用水、用能、碳排放控制等的联动。对上一年度单位GDP增长消耗新增建设用地量下降、单位GDP建设用地使用面积下降、年度新增建设用地占用耕地比例下降、村庄用地管控、低效用地再开发等工作成效较好的地方，在承接国家和省试点任务、自然资源节约集约示范县（市）创建、新增建设用地指标配置等方面给予倾斜。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省生态环境厅、省水利厅）

（十七）注重约束引导。严格执行《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》。上一年度单位GDP增长消耗新增建设用地量增加的市，不得借支省级新增建设用地指标。省级开发区（不含化工园区）升级为国家级开发区的，其土地集约利用评价综合排名须在全省前1/3之列；开发区（不含化工园区）需要扩区的，其土地集约利用评价综合排名须在全省前2/3之列。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省科技厅、省工业和信息化厅、省商务厅）

（十八）强化责任落实。各市、县（市、区）政府切实担负起节约集约用地的主体责任，将节约集约用地目标和政策措施纳入本地经济社会发展总体框架、相关规划。各级、各有关部门按照“谁审批谁监管、谁主管谁负责”的原则，对产业用地进行全过程动态联合监管，合力推动本意见相关措施落实落地。对违规决策建设仿古城、影视基地、主题公园、养老地产等造成土地资源大量闲置浪费，以及发生占用耕地挖湖造景、违建别墅和个人买地建别墅、私家庄园等突破法律政策红线底线的，依纪依规依法严肃问责。（责任单位：省自然资源厅、省发展改革委、省教育厅、省科技厅、省工业和信息化厅、省财政厅、省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省水利厅、省农业农村厅、省商务厅、中国人民银行山东省分行、山东金融监管局、青岛金融监管局、省税务局、青岛市税务局）

山东省人民政府办公厅

2025年11月27日

（山东省人民政府网站）